Unidad 05 — Principios de progresividad y no regresividad

La progresividad obliga al Estado a avanzar sucesivamente hacia la plena efectividad de los derechos (usando el máximo de sus recursos disponibles) y la no regresividad le prohíbe retroceder en los niveles de goce ya alcanzados. En el parcial se toma con énfasis en los estándares de la Corte IDH consolidados en "Cuscul Pivaral" y en los mecanismos de control de la regresividad.

1. Concepto y naturaleza de "principio".
2. Marco normativo: art. 2.1 PIDESC, art. 26 CADH, Protocolo de San Salvador; jerarquía en Argentina.
3. Desarrollo jurisprudencial: de "Cinco Pensionistas" a "Cuscul Pivaral".
4. No regresividad: concepto, instrumentos y teoría de la irreversibilidad (Hesse).
5. Mecanismos de control de la regresividad (test agravado, carga en el Estado).
6. Aplicación a derechos civiles y políticos.
7. Derecho comparado.

1. Concepto y naturaleza de "principio"

En una frase: la progresividad es el deber estatal de adoptar medidas técnicas, económicas y legislativas para lograr SUCESIVAMENTE la plena efectividad de los derechos, combinando un mandato de gradualidad y de no reversibilidad.

En lenguaje llano: el Estado no puede quedarse quieto ni retroceder: es como una escalera que solo se sube. Pensada originalmente para los derechos sociales, pero todos los derechos están impregnados de esta idea.

Detalle técnico: naturaleza de "principio": a diferencia de las reglas (condiciones de aplicación cerradas), los principios son abiertos ("pensamientos directrices" de Larenz; "mandatos de optimización" de Alexy; Dworkin distingue principios y directrices políticas). Funciones: informadora, interpretativa, filtro, dique, cuña, organizativa, integradora. Su elasticidad permite sortear la obsolescencia normativa.

2. Marco normativo

En una frase: el art. 2.1 PIDESC (universal) y el art. 26 CADH (americano) consagran el deber de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos para lograr progresivamente la plena efectividad; en Argentina tienen jerarquía constitucional.

Detalle técnico:

• Art. 2.1 PIDESC: "adoptar medidas... hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente... la plena efectividad de los derechos". La obligación de adoptar medidas no es diferible ni condicionada (plazo razonablemente breve). Art. 11.1: nivel de vida adecuado. Instrumentos interpretativos: Observaciones Generales del Comité DESC (n° 3 de 1990; 12, 13, 14, 15, 17, 18 párr. 34).
• Art. 26 CADH ("Desarrollo Progresivo"): providencias internas y cooperación internacional para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos derivados de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura de la Carta de la OEA. Remite a los arts. 2 y 29.b CADH.
• Protocolo de San Salvador: art. 1 (máximo de recursos), art. 2 (no discriminación), art. 4 (no restricción de derechos ya reconocidos "a pretexto" de que el Protocolo no los reconoce). NO tiene jerarquía constitucional en Argentina.
• Jerarquía en Argentina: el art. 75 inc. 22 CN da jerarquía constitucional al PIDESC y a la CADH, por lo que la progresividad integra el BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD FEDERAL.

3. Desarrollo en el derecho internacional (jurisprudencia)

En una frase: la Corte IDH pasó de un uso cauteloso del art. 26 CADH a consolidar en "Cuscul Pivaral" (2018) tres estándares: prohibición de inacción, deber de demostrar esfuerzos y evaluación del máximo de recursos disponibles.

En lenguaje llano: al principio la Corte casi no tocaba los derechos sociales y dejaba un amplio margen a los Estados. Con Cuscul Pivaral cambió el juego: el margen estatal no es un "cheque en blanco" para no hacer nada ni hacerlo mal con personas vulnerables.

Detalle técnico:

• "Cinco Pensionistas vs. Perú" (2003): abordaje cauteloso; amplio margen de apreciación si las medidas no son arbitrarias; los DESC tienen dimensión individual y colectiva.
• "Acevedo Buendía" (2009): la implementación progresiva puede ser objeto de "rendición de cuentas" (justiciabilidad).
• "Lagos del Campo vs. Perú" (2017): estabilidad laboral; "Poblete Vilches vs. Chile" (2018): derecho a la salud.
• "Cuscul Pivaral vs. Guatemala" (2018): CONSOLIDACIÓN. Personas con VIH (diagnosticadas 1992-2004) sin atención; derecho a la salud autónomo y justiciable; el margen estatal NO es "cheque en blanco".
• Estándares de Cuscul Pivaral: (1) la progresividad es PROHIBICIÓN DE INACCIÓN; (2) se INCUMPLE cuando NO SE DEMUESTRA que se hicieron esfuerzos; (3) debe evaluarse si el Estado puso en marcha el MÁXIMO DE LOS RECURSOS DISPONIBLES. Primera vez que la Corte abarcó las dos direcciones de los DESCA: exigibilidad inmediata y progresividad.
• Oscilación histórica del art. 26: entre la visión NO OPERATIVA (programática) y la justiciabilidad plena (pro homine).

4. Prohibición de retroceso / no regresividad

En una frase: la no regresividad prohíbe retracciones (fácticas o normativas) en las políticas que dan vigencia a los derechos sociales; es la garantía del nivel de goce alcanzado.

En lenguaje llano: lo que ya se conquistó no se borra con el codo. Si el Estado mejoró algo (más cobertura, más prestaciones), no puede volver atrás sin una justificación rigurosa.

Detalle técnico:

• Nombres: "stand still", "efecto clíquet/trinquete", "cláusula de statu quo", "cláusula de antirretorno". Está IMPLÍCITA en los pactos como deber negativo inherente a las obligaciones positivas. Toda medida regresiva requiere "la más cuidadosa consideración".
• Definición OEA (Res. AG/RES. 2074, 2005): medidas regresivas = disposiciones o políticas cuya aplicación signifique retroceso en el nivel del goce de un derecho.
• Campos de indagación: EMPÍRICO (resultados de políticas públicas) y NORMATIVO (normas o políticas regresivas).
• Instrumentos: Directrices de Maastricht (principio 14); Principios de Limburgo; Comité DESC (OG 18 párr. 34; OG 14, 15, 17): "fuerte presunción" contra las medidas regresivas.
• Teoría de la irreversibilidad de las conquistas sociales (Konrad Hesse, 1978): toda medida regresiva que afecte el CONTENIDO ESENCIAL de las regulaciones sociales es inconstitucional. Matizada: lo irreducible es el núcleo esencial; predominan la "interdicción de la intangibilidad del contenido esencial" y la "reversibilidad razonable" (ni irreversibilidad absoluta ni reversibilidad absoluta).

5. Mecanismos de control de regresividad

En una frase: se compara la norma modificatoria con la sustituida; si es menos favorable, se presume (iuris tantum) inconstitucional y es el ESTADO quien debe justificarla bajo escrutinio estricto y un juicio de proporcionalidad agravado.

En lenguaje llano: el que reclama solo tiene que mostrar "la ley nueva es peor que la vieja". A partir de ahí, la pelota pasa al Estado: tiene que demostrar, con vara alta, por qué el retroceso es razonable. En caso de duda, gana la inconstitucionalidad.

Detalle técnico:

• REGLA DE CÓMPUTO: confrontar el dispositivo MODIFICATORIO con la norma SUSTITUIDA y evaluar si suprime, limita o reduce derechos.
• ¿La sola regresividad invalida? NO se sostiene el "test objetivo" rígido (invalidez automática). TESIS INTERMEDIA (adoptada): presunción IURIS TANTUM contra la medida regresiva + juicio de proporcionalidad y razonabilidad AGRAVADO o INTENSIFICADO.
• CARGA DE LA PRUEBA: el actor muestra que la norma es menos favorable; el ESTADO debe demostrar la razonabilidad de la regresión bajo ESCRUTINIO ESTRICTO (strict scrutiny); en caso de duda, inconstitucionalidad.
• Test de proporcionalidad/razonabilidad: necesidad; idoneidad/adecuación; razonabilidad propiamente dicha (costos/beneficios); algunos agregan inalterabilidad del contenido esencial.
• Circunstancias que DESVIRTÚAN la regresividad (Agudelo Sánchez): idoneidad; necesidad; proporcionalidad; no afectación del contenido mínimo; finalidad constitucional imperativa; fin social de equidad; la mera regulación más estricta no es regresividad per se.
• Modalidades de medidas regresivas (no exhaustiva): restricción subjetiva; recorte de recursos sin verificar el cumplimiento (incluso congelamiento); aumento de costos o requisitos; violación de confianza legítima; posiciones desiguales; compensaciones no equiparables; afectación de contenidos mínimos; ausencia de decisiones fundamentales; derogación que genera omisión legislativa.
• Jurisprudencia comparada: Corte Constitucional de Colombia (presunción prima facie iuris tantum; "imperiosas razones"; evitar la petrificación; C-671/02, T-1318/05, C-507/08, C-444/09); Sala Constitucional de Costa Rica (voto 2012-13367, visión flexible); Comisión IDH (2009, flexible); TC español (anecdótico; STC 134/1987 y 81/1982); TC de Portugal (Acuerdo 390/84, paradigmático pro irreversibilidad); Consejo Constitucional francés ("cliquet anti retour", Dec. 97-393); crítica de García Roca (la irreversibilidad "estuvo de moda en los 60"; depende de la sustentabilidad presupuestaria).

6. Aplicación a los derechos civiles y políticos

En una frase: por la indivisibilidad de los derechos humanos, el art. 26 CADH se proyecta también sobre los derechos civiles y políticos en lo que no resulten razonablemente exigibles por sí mismos, generalizando la prohibición de retroceso.

Detalle técnico: "Fontevecchia" (comentado por Hitters): la CSJN habría regresado el derecho a la tutela judicial efectiva al inaplicar la no regresividad. Fallo inédito de la Corte Suprema de Tucumán (sent. 1121, 02/12/2013, "Provincia de Tucumán vs. Benjamín Paz SRL"): inconstitucionalidad de oficio de la reforma que quitaba la apelación en los apremios fiscales (Ley 8468); la no regresividad surge del art. 26 CADH y se proyecta a los DCP, entre ellos las garantías procesales. CSJN: "Asociación Benghalensis" (2000, Fallos 323:1339); "Recurso de hecho... ATE" (2013): toda medida deliberadamente regresiva requiere la consideración "más cuidadosa" y plena justificación en el marco del PIDESC y del máximo de recursos (se invalidaron rebajas salariales por decreto); "A.T.E. c/Municipalidad de Salta" (2013, art. 14 bis CN).

7. Derecho constitucional comparado

En una frase: varias constituciones latinoamericanas consagraron la progresividad y la no regresividad; Europa solo la reconoce en la Carta Social Europea.

Detalle técnico: Ecuador 2008 (arts. 11.8, 340, 423.3); Bolivia 2009 (art. 13.1, derechos progresivos); Venezuela 1999 (arts. 19, 82, 89.1, 281.7, 326); Colombia (no constitucional, pero la Corte lo admitió: "Tomar los derechos en serio exige también tomar la progresividad en serio"); Europa: el Convenio Europeo NO tiene régimen explícito; sí la Carta Social Europea (Turín 1961; revisada 1998), con el Comité Europeo de Derechos Sociales.

• Creer que la progresividad permite al Estado no actuar "por falta de recursos": la obligación de adoptar medidas no es diferible; el margen no es un cheque en blanco (Cuscul Pivaral).
• Sostener que la sola regresividad invalida automáticamente la norma: la tesis adoptada es intermedia (presunción iuris tantum + proporcionalidad agravada).
• Confundir la carga de la prueba: el actor solo evidencia el retroceso; el Estado debe justificarlo bajo escrutinio estricto.
• Atribuir jerarquía constitucional al Protocolo de San Salvador en Argentina: NO la tiene (sí el PIDESC y la CADH).
• Limitar la no regresividad a los DESC: por indivisibilidad se proyecta a los derechos civiles y políticos (caso Tucumán).

• Tema 3: la jerarquía constitucional del PIDESC y la CADH (art. 75 inc. 22) integra la progresividad al bloque.
• Tema 4: pro persona, progresividad y evolutividad como ejes dinamizadores del sistema (Drnas de Clément).
• Tema 8: la no regresividad opera como estándar en el control de convencionalidad interno.
• Tema 1: la inacción estatal frente a la progresividad puede configurar responsabilidad por omisión.

1. Progresividad: medidas hasta el máximo de los recursos, sucesivamente; gradualidad + no reversibilidad.
2. Naturaleza de principio (abierto; mandato de optimización).
3. Marco: art. 2.1 PIDESC; art. 26 CADH; Protocolo de San Salvador (sin jerarquía constitucional); bloque de constitucionalidad.
4. Juicio pendular del art. 26: no operativo vs. justiciable.
5. Cuscul Pivaral: PROHIBICIÓN DE INACCIÓN; DEMOSTRAR ESFUERZOS; MÁXIMO DE RECURSOS. Línea: Cinco Pensionistas → Acevedo Buendía → Lagos del Campo → Poblete Vilches → Cuscul Pivaral.
6. No regresividad: stand still; retracciones fácticas o normativas; definición OEA; campos empírico y normativo.
7. Hesse: irreversibilidad del contenido esencial; "reversibilidad razonable".
8. Control: cómputo comparativo; presunción iuris tantum; juicio agravado; escrutinio estricto; carga en el Estado; test (idoneidad, necesidad, razonabilidad).
9. Modalidades y circunstancias desvirtuantes (Agudelo Sánchez).
10. Proyección a DCP por indivisibilidad (Tucumán; garantías procesales).
11. Comparado: Ecuador, Bolivia, Venezuela, Colombia; Carta Social Europea.

• Obra completa (DDHH - Obra completa OCR), Cap. IV "Principio de progresividad y no regresión", José H. Sahian (pp. 171-197; líneas 7219-9839 del OCR).
• Cláusulas citadas: arts. 2.1 y 11.1 PIDESC; art. 26 CADH; Protocolo de San Salvador; Observaciones Generales del Comité DESC; Directrices de Maastricht; Principios de Limburgo.
• Apunte de origen: `tema-05-progresividad-no-regresividad.txt`.

• Todo el contenido proviene del apunte del Tema 5 (capítulo de Sahian); no se agregó doctrina externa.
• Nada quedó marcado "a verificar" en esta unidad.